|
Неоднозначной остается ситуация в бюджетной сфере округа. Она
во многом повторяет ситуацию в бюджетной сфере по России в целом. Как на уровне
Федерации, так и на уровне ЦФО наблюдается довольно успешное исполнение
бюджетов: фактические значения несильно отличаются от запланированных, а в
случае существования этих отличий они в основном являются позитивными.
Наряду с позитивными факторами этого успеха (благоприятной
экономической конъюнктурой) существуют и негативные факторы, из которых наиболее
значимыми являются заниженные прогнозы развития экономики и недофинансирование
расходных статей бюджетов. Тем не менее эти факторы являются краткосрочными и не
могут служить основанием для долгосрочных тенденций.
Одними из важнейших параметров, которые могут оказывать
существенное влияние на состояние бюджетов регионов, являются изменения,
вносимые в налоговое законодательство. После принятия ряда глав Налогового
кодекса довольно распространенным было мнение о том, что его вступление в силу
приведет к росту дефицитов бюджетов, поскольку предполагалось довольно серьезное
снижение налоговой нагрузки на экономику. Как показывает практика, это снижение
оказалось больше номинальным, нежели реальным. Ставки подоходного налога были
приближены к реально действовавшим, отмена налогов с оборота и снижение
социальных отчислений были компенсированы увеличением акцизов. Все это привело
не к сокращению, а к увеличению собираемых налоговых доходов.
Соотношение между тремя главными компонентами доходной части
бюджета (налоговые поступления, неналоговые поступления, безвозмездные
перечисления из бюджетов других уровней) дает довольно яркое представление о
структуре экономики региона. Например, в целом по округу это соотношение за
первую половину 2002 г. не претерпело существенных изменений по сравнению с
аналогичным периодом прошлого года; так, на долю налоговых поступлений пришлось
63% доходов областных бюджетов, на долю неналоговых поступлений — 11%, а на долю
безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней (т. е. из федерального
бюджета) — 12,5%.
Если рассматривать местные бюджеты округа, то можно заметить
тенденцию перераспределения структуры доходов в пользу полученных трансфертов в
ущерб неналоговым доходам. Таким образом, можно сделать вывод о существенной
зависимости субъектов Федерации ЦФО от перечислений из федерального бюджета и о
еще более сильной зависимости местных бюджетов от трансфертов из бюджетов
верхних уровней.
По-прежнему основным финансовым ресурсом развития регионов
ЦФО в первом полугодии оставался федеральный бюджет. В ряде регионов из него
финансируется более половины региональных расходов. На местах целесообразно
предпринять мероприятия по увеличению доходной части бюджета за счет местных
источников — рационализировать, диверсифицировать структуру доходов, установить
жесткий контроль за использованием государственной собственности.
Из 18 субъектов Центрального округа 12 — дотационные, более
того — с высокой степенью дотационности. Так, например, доходная часть бюджета
Брянской области примерно на 70% состоит из федеральных трансфертов.
Для бюджетной сферы ЦФО в указанный период характерна
тенденция увеличения доходов, которая вполне согласуется с общероссийской
динамикой. Однако необходимо отметить существенную дифференциацию темпов роста
доходов внутри округа (наиболее высокие — в Москве, Липецкой области и наиболее
низкие — в Костромской (на 15%). При этом в ряде областей расходы росли
опережающими темпами, о чем свидетельствует падение за последние полгода доли
собственных средств бюджетов в расходах. Такая ситуация характерна для Брянской,
Владимирской, Ивановской, Калужской, Орловской, Рязанской, Смоленской, Тверской
и Тульской областей, а в ряде субъектов этот показатель существенно ниже
среднероссийского значения: при средней доле собственных доходов к расходам в
75% в Брянской области он составляет 54,2%, а в Ивановской — 53,3%.
Что касается неналоговых доходов, то на их долю приходится
относительно небольшая часть бюджетных доходов; это свидетельствует о двух
тенденциях:
государство и муниципалитеты не стремятся активно участвовать в
управлении собственностью и предпринимательcкой деятельности, что приводит к
низким суммам доходов по этим статьям;
в государственной и муниципальной собственности остаются в основном
убыточные и малодоходные предприятия, управление которыми осуществляется не
самым эффективным образом.
В современных условиях обе эти тенденции довольно ярко
выражены, при этом их значимость усиливается при переходе на более низкие
уровни, что, в частности, отражается и в бюджетной статистике.
С одной стороны, сокращается число дотационных регионов,
увеличиваются собственные доходы региональных и местных бюджетов, с другой —
неопределенность ситуации в бюджетной сфере в 2002 г. вселяет некоторые
опасения. По имеющимся данным (оценкам), в следующем году доходы бюджетов округа
существенно сократятся, а расходные полномочия возрастут. Возникающие при этом
дефициты способны привести к существенному «откату» субъектов Федерации округа в
дотационный сегмент.
Налоговые поступления играют существенную роль в бюджетах
практически всех областей. Менее 20% доходов их доля составляет только в
Брянской (15,34%) и Ивановской (13,68%) областях. При этом в ряде областей их
доля превышает 50%: в Белгородской области — 76,49%, Липецкой области — 93,74%,
Ярославской области — 62,58%, в Москве — 72,83%.
Можно отметить, что практически по всем областям ЦФО
прослеживается закономерность: доля налогов в местных консолидированных бюджетах
выше, чем в областных. Причина этого, как нам представляется, заключается в
методике распределения налогов. Региональные налоги являются относительно
незначимыми, поэтому налоговые доходы областей состоят в основном из отчислений
федеральных налогов, в то время как для местных бюджетов местные налоги играют
существенную роль. Таким образом, происходит своего рода «вымывание» налоговой
основы, областных бюджетов: с одной стороны, в пользу местных, с другой — в
пользу Федерации.
Доля по неналоговым доходам, как уже упоминалось выше,
относительно низка. Практически во всех областях она не превышает 6%, однако
можно выделить и некоторые исключения. Если сравнивать регионы ЦФО, то доля
неналоговых доходов велика в Москве (13,81%), в Московской области она также
превышает 6% и составляет 7,12%. Более высокая доля неналоговых доходов в этих
субъектах объясняется более высокой долей доходов от государственной и
муниципальной собственности и от предпринимательской деятельности. Это позволяет
сделать вывод o том, что упомянутые выше тенденции небольшого объема и
неэффективного управления в этих регионах носят менее выраженный характер.
Более высокая доля неналоговых доходов в Москве является
довольно естественной — этот регион является одним из наиболее благополучных
(или самым благополучным) как в Центральном федеральном округе, так и в целом по
России.
Однако довольно велика вероятность того, что относительная
успешность Москвы в этом аспекте связана не непосредственно с эффективным
управлением, а с получением «столичной» ренты, являющейся следствием ее роли как
признанного делового центра страны. Подобный статус приводит к более высокой
стоимости земли, недвижимости и пр. и, соответственно, к росту бюджетных
доходов.
Если рассматривать социальные и управленческие расходы
бюджетов (под которыми понимаются расходы на государственное управление,
правоохранительную деятельность, жилищно-коммунальное хозяйство, образование,
здравоохранение и социальную политику), то видна следующая закономерность: в
консолидированных бюджетах субъектов на данные статьи расходов приходится от 60%
(Орловская область) до почти 80% (Владимирская и Белгородская области).
Если посмотреть на уровне региональных бюджетов, то
вышеназванные расходы составляют всего от 20% (во Владимирской области) до 43%
(в Брянской области). Меньшую социальную направленность областных бюджетов можно
объяснить в том числе и тем, что с 2001 года федеральный центр взял на себя
исполнение социальных статей (расходов): выплату социальных пособий, оплату
труда работников бюджетной сферы и т. д.
Анализ расходов региональных бюджетов показывает, что текущие
областные бюджеты отдельных субъектов исполняются с дефицитом, достигающим
20-25% (Ярославская, Московская, Белгородская области); дефицит имеют также
Курская, Костромская, Тульская области (но в данном случае дефицит незначителен
— 2–6%).
Если же рассматривать консолидированные бюджеты территорий,
то ситуация несколько улучшается. Дефициты областей, в которых отмечено
превышение расходов над доходами (кроме Липецкой области), несколько сокращаются
— до 9–12%, а в Белгородской области — до 21%. Наиболее успешно в начале года
при исполнении региональных бюджетов сработали Калужская область и Москва.
Ситуация по соотношению безвозмездных перечислений и
профицитов областных бюджетов в настоящее время складывается так, что во всех
субъектах, где отмечен профицит текущего областного бюджета (кроме столицы),
этот профицит финансируется за счет перечислений от бюджетов других уровней. Это
не характерно только для Калужской области и Москвы (в то время как у дефицитных
регионов недостаток средств ощущается даже при наличии значительных поступлений
от бюджетов других уровней). Аналогичная ситуация наблюдалась и в прошлом году.
Опасность такой ситуации заключается в том, что существует вероятность
неэффективного (менее прозрачного) расходования дополнительно полученных
средств.
На жилищно-коммунальное хозяйство за счет больших субсидий в
Москве, Ярославской и Костромской областях было израсходовано от 1/5 до 1/4
расходной части областных бюджетов, причем в Ярославской и Костромской областях
на субсидии пришлось почти 100% расходов данной статьи. В Москве же большой вес
играло капитальное строительство. Другие регионы ЦФО сильно отличаются от трех
вышеназванных субъектов, т. к. в них расходы на ЖКХ колеблются в пределах
0,2–-5,5% общих расходов.
Если же принять во внимание, что в структуре социальных
расходов значительная часть (от 11% в Брянской области до 30% в Костромской)
приходится на оплату труда государственных служащих, то средства, реально идущие
из областных бюджетов на социальные нужды, оказываются еще меньше. Ситуация
несколько выправляется тем, что, как мы уже подчеркивали, значительное бремя
социальных выплат взяла на себя Федерация.
По итогам исполнения бюджетов субъектов ЦФО можно отметить,
что бюджетный процесс в ЦФО в целом организован недостаточно эффективно, и за
рассматриваемый период не произошло кардинальных изменений в области бюджетной
политики и межбюджетных отношений.
Исходя из наблюдаемых в настоящее время тенденций
централизации бюджетных ресурсов (как в области доходных, так и в области
расходных полномочий) представляется, что в будущем следует ожидать усугубления
«недостаточности» собственно региональных ресурсов и покрытия их дефицита из
федерального бюджета.
|
