История

Одним из пороков, унаследованных российским обществом от советских времен, является искренняя убежденность в том, что все происходящее в настоящее время беспрецедентно. Подсознательно мы продолжаем считать началом актуальной истории 1917 год. Более раннее прошлое представляется костюмированным балом, подобным церемонии, воспроизводимой раз в год на открытии петергофских фонтанов. В то же время нами легко предпринимаются попытки прирастить результаты чужого исторического опыта на подчас не совместимую с ним почву. Столь же легко игнорируется отечественная традиция.

Начало нового тысячелетия совпало с качественной трансформацией логики и методов общественно государственного строительства в нашей стране. Если в советский период, в "перестроечные" и "постперестроечные" времена они исходили прежде всего из отвлеченно идеологических (в значительной мере мифологизированных) клише, то в настоящее время явно определяется прагматическая тенденция. Это относится и к введению Президентом Российской Федерации института своих полномочных представителей в семи федеральных округах. Нечто подобное можно отыскать в истории Российской империи XVIII столетия. Тогда, в 1775 году, насущная необходимость привела Екатерину II к учреждению в системе территориального управления института генерал губернаторства, который спешно прослужил российской государственности более 140 лет. Введение этой должности было подготовлено всем ходом предшествующей российской истории. Для лучшего понимания значения феномена генерал губернаторства необходимо кратко рассмотреть систему территориального управления России с конца XV века, т.е. момента окончательного оформления у нас централизованного общенацио нального государства. Присоединяя очередное княжество, Великие князья прежде всего отстраняли от власти местных правителей, принимая на себя их титулы. Покупая удел или беря на щит город, москвичи первым делом захватывали даже не сокровища знати, а архив местного властителя - документы содержали обоснования и права владения. Этим самым Центр устранял опасность возможного сепаратизма родовой аристократии. Для непосредственного управления регионами, значение которых определялось их экономическим и демографическим потенциалом, а также военно стратегическим положением, из числа бояр назначались "кормленщики" - наместники, получавшие определенный процент ("кормление") от нормированного сбора налогов с вверенной им территории ("уезда"). Наместник, подчиняясь непосредственно Великому князю (с 1493 года - царю), осуществлял административно хозяйственные, контрольные и судебные функции. В приграничных уездах к ним добавлялись и военно-организационные обязанности. Здесь наместник именовался "воеводой".

Иван Грозный, отличавшийся не столько душегубством (слухи об этом его качестве сильно преувеличены), сколько четким стратегическим мышлением, создал за время своего правления логичную и весьма эффективную систему территориального управления. При нем параллельно с наместничеством появился, а в некоторых регионах заменил его, институт выборного самоуправления ("губные старосты", "излюбленные головы" и "целовальники"), в компетенцию которого перешли местная судебная система, контроль за состоянием городов и дорог, общественные работы и полицейские функции. Выборные должности могли занимать представители различных сословий. И наместники, и выборные лица подчинялись непосредственно царю. Данная система позволила сконцентрировать силы государства, во первых, в поглощении остатков Золотой Орды - Казанского (1552 г.), Астраханского (1556 г.) и Сибирского (1581-1584 гг.) ханств, а также Большой Ногайской Орды (1557 г.); во вторых, в конечном счете -успешном отражении набегов крымских татар (1521-1572 гг.); в третьих, в разгроме Ливонского Ордена (1558-1560 гг.) и соперничестве с европейскими государствами - Речью Посполитой, Швецией и Данией (1561-1583 гг.).

После гражданской войны и интервенции начала XVII века перед страной встали задачи выхода из политического кризиса и восстановления экономического потенциала. В интересах мобилизации ресурсов царь Михаил Романов предоставил всем наместникам статус воевод. Россия была поделена на "разряды" - административно территориальные и военные округа, включившие в себя по несколько уездов. Между разрядами и царем с Боярской думой в столице появилось промежуточное звено - территориальные контрольно управленческие структуры ("разрядные приказы "). Органы местного самоуправления вошли в подчинение воеводам. Как и во времена Ивана Грозного, поставленные задачи были решены благодаря в немалой степени эффективной системе территориального управления. Результатом явилось освоение Сибири, вплоть до тихоокеанского побережья (к 1649 г.), победа в войне с Польшей (1654-1667 гг.) и присоединение на правах автономии Малороссии (Левобережная Украина), успешное отражение турецкого вторжения (1676 1681 гг.) и наступление, в свою очередь, на Крым (1687-1696 гг.). Достаточно быстрая реакция Центра, действовавшего в связке с регионами, не позволила церковному расколу (1666 г.) перерасти в подобие чудовищных по своей ожесточенности реформаторских войн в Европе XVI-XVII столетий.

Опираясь на разрядную систему, Петр Великий провел в 1708 году губернскую реформу. Задачи внешней (Северная война 1700-1721 гг.) и внутренней (реформы, подавление оппозиции) политики требовали, по мнению монарха, еще большей концентрации сил страны и унификации системы управления. Роль региональных выборных должностей минимизировалась, а вся полнота власти на местах (в 10 губерниях) была передана новым наместникам - губернаторам. Они осуществляли административные, экономические, надзорные, судебные и военномобилизационные функции. Правовой надзор за деятельностью губернаторов был возложен на прокуроров, неимевших возможности самостоятельно отменять решения региональных правителей. Получив полную монополию реальной власти на местах, губернаторы быстро становились откровенными узурпаторами. Центру приходилось приводить их деятельность в соответствие с замыслами императора при помощи чрезвычайных мер. В провинции отряжались карательные экспедиции, подступавшие к губернским столицам с барабанным боем и развернутыми знаменами. И хотя за казнокрадство и своеволие сибирский губернатор князь М.П. Гагарин расстался со своей головой, архангельского вице губернатора А.А. Курбатова запытали в застенках, а вице губернатора Санкт Петербурга Я.Н. Римского-Корсакова публично били кнутом - общее положение изменялось мало либо оставалось прежним. Чрезвычайные меры на то и чрезвычайные, что немогут проводиться постоянно. Да и в силу удаленности большинства регионов подобные акции требовали немалых сил и времени. В 1719 году губернии были разделены на провинции (около 50 по России). Губернаторам были оставлены только военно-мобилизационные функции. Остальные полномочия перешли провинциальным воеводам.

Великий преобразователь передал своим наследникам тяжеловесную и малоэффективную административно-территориальную систему.

Спустя почти сорок лет Екатерина II приняла Империю почти неуправляемой. Своевольничали не только местные должностные лица, но и всевозможные "неформальные магнаты" регионального значения. Правительству с огромным трудом далось мобилизовать силы регионов в войне с Турцией (1768-1773 гг.), но уже перед бунтом Пугачева (1773-1775 гг.) губернаторы оказались бессильны. Народное возмущение, во многом вызванное самоуправством местных царьков, подтолкнуло императрицу на решительные и хорошо продуманные (в отличие от петровских) преобразования. В 1775 году было издано "Учреждение для управления губерниями". По нему Россия делилась на 40 губерний с 300 400 тыс. жителей в каждой. В свою очередь, они делились на уезды с населением в 20-30 тыс.человек. Территориальное управление Империи унифицировалось, в частности упразднялись остатки автономии Малороссии, Лифляндии, Эстляндии и Башкирии. В 1785 году вводилось городское самоуправление ("Жалованная грамота городам"). В уездах появилось дворянское самоуправление ("исправники "). Осознав, что эпизодические наезды царских эмиссаров ничего не решают, Екатерина Великая пришла к выводу, что более рационально в провинциях иметь постоянного и полномочного представителя, непосредственно проводящего политику Центра на местах. Для упрощения управления и прежде всего контроля губернии (по две-три) были включены в состав генерал-губернаторств, которые соответственно возглавили назначаемые императрицей генерал-губернаторы.

Генерал-губернаторы, в отличие от губернаторов, обладали более широкими полномочиями. Они могли участвовать в заседаниях Сената с правом голоса наравне с сенаторами. Их возможности ограничивались исключительно волей царицы, к которой они имели право непосредственного доклада. Они и их аппарат не подчинялись центральным отраслевым учреждениям - коллегиям. Генерал-губернатор мог назначать и отстранять от должностей любого регионального чиновника, за исключением губернатора. Он имел право отменять распоряжения губернаторов, возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам, а также вводить на подвластной им территории режим чрезвычайных мер. В отсутствие монарха на вверенной территории генерал-губернатор исполнял и обязанности верховного главнокомандующего расквартированными здесь войсками. Основной задачей генерал-губернаторов являлось "попечение об исполнении законов" и "общее наблюдение за администрацией и сословиями, сообразно видам высшего правительства", т.е. надзор за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях. Генерал-губернаторами Екатерина II назначала своих единомышленников, которых отличал не только высокий профессионализм, но и безусловная личная преданность. Наиболее яркий пример - генерал-губернатор Новороссии князь Г.А. Потемкин Таврический. За период своего генерал-губернаторства он успел основать в диких степях города Севастополь (до сих пор остающийся важнейшим стратегическим пунктом), Херсон, Николаев и Екатеринослав. В Херсоне Потемкин устроил морское училище. Князь Таврический, стремясь заселить новые земли, поощрял переселение иностранцев в Новороссию, не дозволял возвращать беглых крестьян, ходатайствовал за раскольников перед императрицей. Неверно распространенное представление о лени Потемкина. Его опровергает обширная корреспонденция, масса собственноручно написанных им писем, распоряжений, записок: очевидно, что он вникал во все сферы управления. Существование же т.н. "потемкинских деревень" - не что иное, как анекдот того времени, привычно принимаемый потомками за правду.

Реформа 1775 года увенчалась успехом. Провинция была "приведена в полную сопричастность" с политикой Центра. Это не замедлило сказаться на быстром экономическом росте провинций. Только введение института генерал-губернаторства позволило Российской империи быстро освоить и интегрировать в свой состав обширные новоприобретенные территории на Северном Кавказе, в Причерноморье, Южной Сибири, а также Белоруссию, Правобережную Украину, Литву и Курляндию. Страна смогла, успешно отмобилизовав свои силы, одержать победы в войнах с Турцией (1787-1792гг.), Швецией (1788-1790 гг.), Польшей (1794 г.) и Ираном (1796 г.).

Речь императора Александра III перед старшинами 21 мая 1883 года.

Была ли введенная Екатериной Великой система идеальной? При всей своей бесспорной результативности, нет. Все определялось исключительно успешной кадровой политикой императрицы. Незаурядные личности конкретных генерал губернаторов буквально выволокли Империю из затяжного кризиса, максимально ее развив. Однако реформа 1775 года не гарантировала от своеволия региональных властей. При смене на троне монарха могущественные генерал-губернаторы потенциально могли оказать новичку серьезное сопротивление. Из этих соображений новый император Павел I поспешил в 1797 году отменить генерал-губернаторства в Центральной России, оставив их из военностратегических соображений только на окраинах страны. Его главной идеей было создание жесткой отраслевой вертикали власти при усилении юридического контроля. Это привело к резкому разбуханию штата государственных служащих. Смена монарха в 1801 году не только не повлекла изменения данной тенденции, но и придала ей новый импульс.

В 1802 году император Александр I провел министерскую реформу. По ней генерал-губернаторы оказались в ведении Министерства внутренних дел и подотчетны Министерству финансов. Они теряли судебную власть, монополизированную Министерством юстиции. Начался постепенный упадок института генерал-губернаторства. Он ориентировался на талантливую и лояльную императорам личность, а потому оказался лишним в данной системе управления. Екатерина Великая представляла свое государство организмом, ее же наследники - механизмом.

Задача восстановления страны после нашествия армии Наполеона и активизация российской внешней политики в Европе вновь актуализировала идеюгенерал-губернаторства. В 1819 году было сформировано генерал губернаторство на территории южнорусских губерний - Орловской, Тульской, Рязанской, Воронежской и Тамбовской. Однако в 1837 году император Нико лай I упразднил это образование из за несогласованности действий администрации наместника и центральных министерств.

В первой половине XIX столетия генерал-губернаторство признавалось многими современниками показателем чрезвычайности положения того или иного региона. Так, оно считалось оправданным для пограничных и новоприобретенных земель, а также столичных губерний - Петербургской и Московской. Тем более что в состав Империи в тот период были включены Польша, Финляндия, Бессарабия, Закавказье, Средняя Азия, Приамурье и Приморье. Регионы Центральной России управлялись правительством "на общих основаниях".

В 1853 году правительство Николая I издало "Инструкцию генерал губернаторам", которая сохранила свою силу вплоть до февраля 1917 года. Текст этого документа звучит как литературное произведение поучительного характера. Вот выдержка из него: "Генерал-губернатор является блюстителем неприкосновенности верховных прав Самодержавия, пользы Государства и точного исполнения законов и распоряжений высшего правительства по всем частям управления во вверенном ему крае.Он преследует всеми зависящими от него средствами излишнюю роскошь, расточительность, беспутство, мотовство. Генерал губернатор при чрезвычайных бедствиях народных вникает со всею подробностью в нужды пострадавших для немедленного облегчения их положения. Он наблюдает, чтобы дворяне вели жизнь приличную их положению и служили примером прочим сословиям; чтобы юношество получило воспитание в правилах чистой Веры, доброй нравственности и в чувствах преданности к Престолу и отечеству; чтобы молодые дворяне не находились во вредной праздности; чтобы каждый снискивал себе пропитание трудом честным и полезным. Он пользуется всяким случаем для указания истинных и прямых способов к развитию и улучшению сельского хозяйства; он не оставляет без внимания фабричную, заводскую и ремесленную промышленность, направляя ее к предметам необходимых нужд и потребностей и к выгодам как производителей, так и потребителей. Он прилагает попечение к правильной разработке и пользованию естественными богатствами природы, без на прасного и несвоевременного их истощения. Он должен поощрять все частные общеполезные предприятия - торговые и промышленные; вредные вовсех отношениях для государства действия монополистов преследуются им со всею строгостью".

Совпадая с духом и буквой упомянутой инструкции, деятельность большинства генерал-губернаторов, помимо прочего, выполняла миссию культуртрегерства, и особенно на окраинах Империи. Культурное и экономическое освоение новоприсоединенных земель стало главным делом жизни, например, генерал губернатора Новороссии (1823-1844 гг.) князя М.С. Воронцова или генерал губернатора Туркестана (1867-1882 гг.) К.П. Кауфмана. Усилиями первого Одесса превратилась в крупный торговый город порт, а на Черном море получило начало пароходство. Крым обязан ему развитием виноградарства, лесоводства, проведением шоссе вдоль Южного своего побережья и т.д. Инициативой второго в Туркестане положено начало промышленному хлопководству, шелководству и виноградарству. Им основаны здесь первые светские учебные заведения и библиотеки.

Курирование генерал-губернаторами промышленного и торгового предпринимательства придало этой сфере деятельности положительный вектор развития и позволило избежать ее криминализации. Во многом благодаря генерал-губернаторству Российская Империя относительно благополучно миновала этап "дикого капитализма". Часто наместники получали от российских императоров полномочия на ведение дипломатических отношений с сопредельными государствами. Здесь особенно преуспел генерал губернатор Восточной Сибири Н.Н. Муравьев. Им были проведены переговоры с Китаем и в 1858 году подписан Айгунский договор, по которому в состав Российской Империи вошли Приамурье, Приморье и Сахалин. Газеты того времени писали: "Не все могут представить, как приобрести реку в почти четыре тысячи верст и пространство в миллион квадратных верст, не порезав пальца, без треволнений и страха не только для России, но и для мест, прилегающих к этому краю...". Царским рескриптом Н.Н. Муравьев был возведен в графское достоинство с титулом Амурский. Приведенное выше иллюстрирует лишь малую часть той великой пользы, которую приносила Империи инициатива генерал-губернаторов. И здесь следует признать, что этот управленческий институт в те времена был все же не столько функция,сколько исключительное человеческое качество, осознанная миссия и соответствие ей. Так, тот же граф Муравьев Амурский, несмотря на престиж своей должности, добровольно отказался от нее, за явив: "Никто не должен быть на одном месте более 10 лет, иначе обрастешь жиром... Переслуживать -преступление". Являлся ли "наместнический феномен" XIX века только результатом тех - канувших в ету системы воспитания, самосознания и всей духовнонравственной атмосферы служилых сословий опять же той, ушедшей России? Хочется верить и надеяться, что не только ушедшей ...

Во второй половине XIX века введение или упразднение статуса генерал-губернаторства для конкретной территории уже окончательно определялось степенью политической необходимости присутствия чрезвычайной власти. Так, в 1856-1881 годах император Александр II упразднил Харьковское, Витебское, Петербургское, Новороссийское, Бессарабское, Прибалтийское и Оренбургское генерал-губернаторства. Его сын император Александр III в 1882 году упразднил Западно-Сибирское, но в том же году ввел Степное (Казахстан) и в 1884 году - Приамурское генерал-губернаторства. Стратегическая цель генерал-губернаторской власти в новоприсоединенных регионах трактовалась следующим образом: "...Генерал-губернаторство - высший местный орган правительства, проводящий стремление и мероприятия правительства на почве постепенного объединения обособленных по управлению местностей и приобщения их к местностям, управляемым по общему учреждению, в зависимости от успехов развития в них гражданственности... В зависимости от достижения успешных результатов к подготовлению населения к восприятию общих начал управления поднимается и вопрос о необходимости упразднения генерал-губернаторского управления...".

С усилением с 1870 х годов среди интеллигенции и фабричного пролетариата (особенно в западных провинциях Империи) революционного радикализма в функциональном арсенале генерал-губернаторов усиливается крен в полицейскую сферу. В 1876 году они получили право издания по согласованию с Комитетом министров местных законов и правил по вопросам общественной безопасности. В 1879 году с утверждения министра внутренних дел генерал-губернаторы могли вводить на подведомственных им территориях чрезвычайное положение и определять ход судебного производства, а с 1892 года - право утверждать приговоры судов и закрывать любые общественные учреждения. Эти функции не могли не восстановить против генерал-губернаторов либеральную общественность, возлагавшую на них ответственность за ужесточение внутриполитического режима. Как следствие наместники стали в прямом смысле излюбленными мишенями для всевозможных террористов радикалов. В районах, охваченных политическими волнениями, с 1879 года устанавливались временные генерал-губернаторства: Харьковское (до 1882 г.), Одесское и Петербургское (оба до 1889 г.). Однако, кроме революционеров и им сочувствующих, у генерал губернаторов был еще один важный противник. Это - Министерство внутренних дел. Здесь справедливо считали, что полномочия и ответственность генерал губернаторов определены нечетко. Стратегией МВД в течение всего XIX века было ограничение задач института генерал-губернаторства исключительно полицейскими функциями, что в значительной мере ограничивало его потенциал.

При последнем российском императоре Николае II ситуация с генерал-губернаторами не изменилась. Их продолжали считать лишним звеном во властной вертикали. Однако в период партизанской войны, охватившей Прибалтику в 1905-1907 годах, здесь было восстановлено генерал-губернаторское правление, позволившее быстро справиться с данной проблемой. Возможно, что схематизм в подходах к внутриполитическим процессам во многом сгубил Российскую империю. Правительство и чиновничество желали справиться с надвигающейся катастрофой средствами, входящими в управленческое меню стабильного общества, к которому Россия, к сожалению, уже не относилась. Требовалась инициатива наиболее профессиональных и энергичных представителей правящей элиты, которые, обладая чрезвычайными полномочиями, действовали бы сообразно с особенностями конкретного региона. Необходимость властного института, подобного генерал-губернаторскому, нашла свои доказательства и после крушения российской монархии. И Временное правительство, и большевики осуществляли соответствие между стратегией Центра и регионами при помощи чрезвычайных и полномочных комиссаров. Их деятельность при наличии компетентности была достаточно эффективной. Другое дело, что общее направление деятельности новых режимов носило в конечном итоге антинациональный характер. Последние 12-13 лет наша страна (Советский Союз, а затем Российская Федерация) переживает глубокий кризис системы территориального управления. Как и в первой половине XVIII века, нас царит произвол региональной власти. Повсеместно распространились различные виды сепаратизма - этнического, правового, экономического, политического. Преодолеть центробежные тенденции в России можно исключительно при наличии жесткой политической воли Центра, которую обязаны проводить талантливые и энергичные его представители. Естественно, что условия нашего времени отличаются от исторических. Объективно верховная власть испытывает дефицит в кадровых и финансовых ресурсах, субъективно полномочные представители еще не наделены необходимыми и достаточными полномочиями, а их статус опять же, как и у их предшественников, определен нечетко. Здесь весьма актуальным становится опыт прошлого. Ведь Россия на протяжении всей своей истории являлась обширным конгломератом разнообразнейших в климатическом, экономическом, этнополитическом и культурно бытовом отношении регионов. Как и прочие общественно государственные отношения, взаимодействие между Центром и периферией развивалось сообразно вызовам, которые ставила перед ним современность. Однако настоящее произрастает из прошлого, и обращение к его опыту экономит силы общества на изобретение "новых" форм и методов, ибо данные вызовы принципиально мало меняются во времени. Поэтому история представляет собой испытательный полигон для будущих поколений. Нужно только уметь пользоваться результатами проводимых опытов.